V čem přímá volba prezidenta změní charakter české politiky?

Nad přímou volbou prezidenta vznikla paradoxně největší debata až po jejím schválení. Objevily se ponuré věštby, že se český ústavní systém ocitne v ohrožení. Je tomu skutečně tak? Jak přímá volba dlouhodobě českou politiku změní?

Po Poslanecké sněmovně se i v Senátu našla třípětinová většina, která byla nutná pro změnu Ústavy a schválení přímé volby prezidenta. Zákonodárci se tak shodli na nepochybně nejzávažnější změně ústavního pořádku od vzniku České republiky v roce 1993.

Přímá volba prezidenta se bude konat podobně jako u senátorů ve dvou kolech. Pokud z prvního kola nevzejde vítěz s nadpolovičním ziskem hlasů, postoupí do druhého kola dva kandidáti s nejvyšším ziskem hlasů. Druhé kolo pak definitivně rozhodne o prezidentovi.

Politolog Jiří Pehe má za to, že zvolený volební model je pro přímou volbu prezidenta vhodný a nepředpokládá, že by dvoukolová většinová volba generovala populisty či extremisty.

„Prezident bude totiž volen v podstatě stejným způsobem jako senátoři, přičemž Senát není plný ani nebezpečných populistů, ani extremistů, ani hvězd zábavního průmyslu,“ vysvětlil v komentáři pro deník Právo Pehe s tím, že ve druhém kole se obvykle většina sjednotí za umírněnějším kandidátem.

Kandidáta na prezidenta by mohla podle novely navrhnout petice alespoň padesáti tisíc občanů starších osmnácti let, nebo nejméně dvacet poslanců či deset senátorů. Přímou volbu hlavy státu by mel předseda Senátu vyhlásit nejpozději devadesát dnů před jejím konáním.

Veliké obavy
Nástává podstatná změna. Český ústavně-politický systém je charakterizován jako parlamentarismus, pro nějž je typické, že jediným přímo voleným orgánem jsou komory parlamentu, především Poslanecká sněmovna. Její složení v poměrném volebním systému zrcadlí vůli lidu projevenou ve volbách a z jejíž konstelace je odvozená vládní většina, tedy exekutivní moc.

Pro ústavní postavení prezidenta pak platí, že je sice hlavou státu, avšak vrcholným orgánem exekutivy z hlediska její pyramidální struktury je vláda. Je přitom nutné zdůraznit, že postavení prezidenta je založeno vedle ústavního vymezení také na tradicích a obyčejích.

Připočítáme-li pak k ústavním institucím politickou kulturu a tradice vládnutí, může se česká veřejnost nepochybně dočkat mnoha nových a pro českou politiku doposud neznámých situací, konfliktů a dějů.

Ostatně nejeden ústavní expert upozorňoval, že zavedení přímé volby bez úpravy kompetencí prezidenta může vést k vzrůstu konfliktů uvnitř politického systému. Vždyť i zákonodárným sborem zvolený Václav Klaus se nejednou pohyboval ve svých krocích na hraně ústavy.

„Je sice pravda, že český prezident zůstává nadále ústavně neodpovědný, což je chyba. Navíc má některé pravomoci, které ve spojení se silnějším mandátem, daným přímou volbou, z něj mohou udělat mimořádně silného hráče na politické scéně. Jenže hodně bude záležet na osobě prezidenta,“ napsal minulý týden ve svém komentáři pro deník Právo politolog Jiří Pehe.

Podle něj by byl Klaus se současnými pravomocemi, a navíc zvolený přímo, pro standardní parlamentní demokracii přímo noční můrou. „Jenže mezi možnými kandidáty není nikdo, kdo by se Klausovi podobal a přitom by mohl být skutečně zvolen,“ doplnil Pehe.

Daleko kritičtější je ve svém komentáři Václav Žák. „Zatímco slovenský a rakouský přímo volený prezident nesou za své jednání odpovědnost, a mohou být ve všeobecném hlasování odvoláni, ponechali čeští zákonodárci neodpovědnému prezidentovi takové samostatné kompetence, jako je jmenování bankovní rady, jaké nemá žádný jiný prezident v Evropě," napsal minulý týden Václav Žák.

Podle něj tak máme založenou dračí setbu posílenou tím, že přímo voleného prezidenta, ústavně silnějšího než vláda, za porušování ústavy nebude možné odvolat. „Přitom bylo třeba posílit pozici vlády a zkrotit chuť prezidentů aktivně zasahovat do politiky,“ dodal Žák.

Proti přímé volbě na půdě Senátu s velkou vehemencí promluvil Petr Pithart, který její zavedení označil za „oklamání voličů“, „transplantaci ledviny namísto srdce“ a vytváření „snadné příležitosti pro nějakého vůdce“.

Pithartovi dává za pravdu například ústavní právník Jan Kysela z Karlovy univerzity, který přímou volbu prezidenta v českém ústavním systému nepovažuje ani za šťastnou, ani za důvodnou. „Pochybuji, že se splní přání jejich zastánců, tj. snížení odcizení občanů od politiky a kultivace politických stran,“ uvedl Kysela pro Deník Referendum.

Podle něj navíc působí přímá volba prezidenta v parlamentním systému disparátně, neboť vybavuje hlavu státu legitimitou, kterou nepotřebuje. „Pakliže bude nový prezident té legitimity využívat, může to být kontraproduktivní. On se bude cítit, že by měl být aktivní, ale ta jeho aktivita nemůže vést k ničemu jinému než k oslabování pozice vlády,“ myslí si Kysela.

Způsob volby s vlivem prezidenta souvisí jen málo
Proti tomu stojí hlasy, které poukazují, že samotným způsobem volby se kompetence prezidenta nijak neproměňují. A přenos pravomoci z parlamentu na lid berou jako příznak nezadržitelného procesu rozšiřování občanských práv.

Ústavního právník Masarykovy univerzity Zdeněk Koudelka Deníku Referendum řekl: „Růst počtu republik a v jejich rámci růst přímé volby prezidenta je historický demokratizační proces probíhající od 19. století dodnes.“ Politolog Tomáš Lebeda pak v roce 2008 uvedl, že ze 142 republik ve světě má téměř 75 % volenou hlavu státu přímo.

K námitce, že zavedení přímé volby prezidenta mění charkater ústavního systému, Koudelka podotýká: „Srovnáme-li ústavní systémy, nenajdeme přímý vztah mezi formou vlády a způsobem ustavení hlavy státu, přímá volba nemá k charakteru režimu jednoznačný kauzální vztah.“

Politolog Lukáš Jelínek Koudelku doplňuje. „Přímo volený prezident je s naším ústavním systémem kompatibilní v hrubých obrysech, na detailech by se ale ještě mělo zapracovat. Jde zejména o jeho pravomoci, které by měly být prakticky všude podmíněny kontrasignací.“

„Rozsah práv orgánů zkrátka nezávisí na způsobu jejich ustavení. V Evropě jsou prezidenti voleni přímo občany v mnoha parlamentních republikách a jejich pravomoci jsou slabší než u našeho, voleného parlamentem,“ poznamenal Koudelka, podle nějž k takovým případům patří například prezident irský.

Parlamentem je v zemích EU v současnosti prezident volen jen u nás, v Maďarsku, Řecku, Lotyšsku, Estonsku. „V Evropě je více monarchií než republik s prezidentem voleným v Parlamentu. V Německu a Itálii se parlamenty podílejí na volbě prezidenta spolu s delegacemi volitelů německých zemí a italských oblastí,“ vysvětlil Koudelka pro Deník Referendum.

Že stupeň pravomocí a způsob volby spolu nesouvisí, dokládají pak podle Koudelky státy, které zavedly přímé volby prezidenta, aniž posílily jeho pravomoci. Jako příklad uvedl Slovensko, kde občané volí prezidenta od roku 1999, kdy jeho pravomoci byly změněny drobně zavedením kontrasignace v oblasti vrchního velení nad ozbrojenými silami, amnestie a jmenování vedoucích diplomatických misí.

„Se zavedením přímé volby se nemusí měnit pravomoci prezidenta. Stejně jako nemusí mít způsob ustavení do funkce vliv na pravomoc hlavy státu, nemusí mít žádný vliv ani na její odpovědnost, ať již právní či politickou,“ myslí si Koudelka s tím, že přímá volba podle jeho slov neoslabuje vliv politických stran jako takových. „Jen v nich může vznikat více mocenských center a to zvláště ve straně vládní okolo prezidenta a okolo premiéra,“ dodal Koudelka.

Ani podle politologa Milana Znoje z právního hlediska přímá volba prezidenta nijak významně nemění rovnováhu mezi zákonodárnou a výkonnou mocí, a to přesto, že parlament přišel o důležitou kompetenci.

„Ústavněprávně vzato zůstáváme parlamentní demokracií, politicky se ale zřejmě posouváme k poloprezidentskému systému. Více než na legálních procedurách záleží totiž na politických zvyklostech a zavedených způsobech,“ vysvětlil Znoj s tím, že Václav Klaus za stávajících ústavních poměrů udělal z naší země poloprezidentský režim, když oslabil roli vlády zejména v zahraničních otázkách a roli parlamentu obcházel při řešení vládních krizí.

„Dokladem budiž stávající chování premiéra Nečase ve vztahu k Evropské unii,“ dodal Znoj, podle jehož slov se Nečas neodváží nic rozhodnout a podepsat, neboť se obává konfliktu s prezidentem.

Podle politologa Lukáše Jelínka si ale přímo volený prezident bude sice na jedné straně moci jasně formulovat výhrady proti parlamentu a vládě, avšak současně si podle něj nebude moci uzurpovat moc. „Platí totiž ústava, kterou musí prezident pod – pravda, slabou a nedokonalou – sankcí odvolání dodržovat,“ soudí Jelínek.

„A pokud jsou někde kompetence hlavy státu nejasné – jakože nejasné leckde jsou – je nejvyšší čas, aby senátoři a poslanci začali jednat a ústavu zpřesnili. Mluvit předem o tom, že prezident bude překračovat své pravomoci, a brát to za hotovou věc, považuji za nebezpečné. Říkáme tím, bohužel i mnozí politologové, ústavní právníci a komentátoři, že překračování pravomocí pokládáme za normální, běžné. Naopak: dodržování litery ústavy musí být přísně vyžadováno,“ zdůraznil Jelínek, že ani tento aspekt s formou jmenování prezidenta nesouvisí.

Pro pořádek dodejme, že prezidenta dosud nebylo možné zadržet, trestně stíhat ani stíhat pro přestupek nebo jiný správní delikt, a to navždy. Pouze mohl být stíhán pro velezradu, a to před Ústavním soudem na základě žaloby Senátu. Ústavní soud pak mohl rozhodnout o tom, že prezident ztrácí svůj úřad a způsobilost jej znovu nabýt. Podle nové normy může Senát se souhlasem Sněmovny podat ústavní žalobu k Ústavnímu soudu nejen pro velezradu, ale i pro hrubé porušení Ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku.

K přijetí návrhu v Senátu přitom bude třeba třípětinové většiny přítomných senátorů a k přijetí souhlasu Sněmovny pak třípětinové většiny všech poslanců. Kromě toho bude prezidentská imunita omezena pouze na funkční období. Prezident také mohl mimo jiné nařídit, aby se trestní řízení nezahajovalo, a bylo-li zahájeno, aby se v něm nepokračovalo. V budoucnu k platnosti tohoto prezidentova rozhodnutí bude třeba spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.

Přesnější vymezení kompetencí a pojistky proti nemístnému ústavnímu aktivismu prezidenta, jaký například dnes předvádí Václav Klaus, tak Parlamentu zůstávají jako úkol; a je jistě chybou, že příležitosti k nápravě, kterou zavedení přímé volby představovalo, v tomto ohledu zákonodárci nevyužili.

Možnost odblokovat politiku
Přímá volba prezidenta má ale i své zřejmé přednosti, proto si ji ostatně postupně zavedla většina republik. „Když už byla přímá volba schválena, pokusme se využít její pozitiva. Především vtahuje lidi do demokratického procesu v podobě celostátního plebiscitu, přičemž nepůjde jen o osobnost kandidáta, ale také o jeho program, což je příležitost k celostátní diskusi například o důležitých zahraničně-politických prioritách, jako je budoucnost země v Evropské unii," myslí si Jiří Pehe.

Podle něj současně přímá volba prezidenta odblokuje parlamentní politiku, která byla podle jeho slov v případě dvou posledních voleb prezidenta na měsíce paralyzována hádkami a pošpiněná dohady o zákulisní korupci i nátlaku.

„Je sice přirozené, že při dosavadních zkušenostech očekává část laické i odborné veřejnosti spíše to horší, co může přímá volba přinést, ale není vůbec vyloučeno, že naopak pomůže do úřadu široce respektovanému, umírněnému a vskutku nadstranickému prezidentovi, který nebude společnost rozdělovat jako prezident současný a nebude se snažit rozšiřovat své pravomoci až na hranu ústavnosti," doplnil v komentáři pro deník Právo Pehe.

Podobné stanovisko zastává i Lukáš Jelínek. „Dost možná zakládáme novou tradici výkonu prezidentského mandátu, tím spíš bude záležet na tom, kdo usedne na Hradě poprvé. Přesto se žádných otřesů neobávám, tedy za předpokladu, že bude ctěna ústava a všichni aktéři se budou držet svých rolí. O to bychom nyní měli dbát nejvíc – a ne být přehnaně velkorysí a laxní, jak prokázala dosavadní politická reprezentace ve vztahu k mimoústavnímu jednání Václava Klause.“

Na nejvážnější potenciální hrozbu přímé volby prezidenta pak upozornil Milan Znoj. Podle něj může zavedení přímé volby prezidenta znamenat, že averze občanů vůči politice využije jediný politik k tomu, aby se dostal k ústavní pozici, ve které může v konfliktních případech vystupovat proti stranám a proti parlamentu a přitom se může opírat o hněv lidu. „Tento špatný populismus prezidentského ražení je docela vážnou hrozbou do budoucnosti, pokud připustíme, že ta nemusí být příliš růžová,“ doplnil politolog.

Jenomže: pokud by budoucnost neměla být příliš růžová zřejmě nic nezabrání politikům s vůdcovskými sklony, aby se k rozhodujícímu vlivu dostali v čele svého populistického hnutí v parlamentních volbách, které mu skýtají přístup k mnohem větším kompetencím.

Přímou volbu je tak nejspíše vhodné brát čistě jako to, čím ve své prazákladní podobě je: jako rozšíření práv občanů na úkor moci politických stran. A na lidech nyní je, jak této příležitosti využijí. 

(Psáno pro Deník Referendum, publikováno 18.2.2012, viz tady.)